1、 1 20252025年年“十五五”规划的战略思考与实践建议“十五五”规划的战略思考与实践建议（结合结合党的二十届四党的二十届四中全会精神中全会精神）党的二十届四中全会是在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点、“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇布局的关键时期召开的一次具有里程碑意义的重要会议。全会审议通过的发展第十五个五年规划的建议，系统回答了新发展阶段实现什么样的发展、怎样实现发展这一重大命题，为“十五五”规划编制提供了总遵循、总纲领、总指引。立足全会精神与规划编制的内在逻辑，从历史方位把握、战略原则遵循、重点领域突破、实施保障强化四个维度，系统阐述如何将四中全会确定的“六个坚持”原则、七大
2、发展目标、十二项重点部署转化为“十五五”规划的编制实践，着力构建战略引领政策转化实践落地的完整链条，为编制一部体现国家意志、契合时代要求、凝聚人民期盼的高质量规划提供理论参考与实践路径。一、党的二十届四中全会对“十五五”规划编制的战略引领（一）四中全会的历史地位与规划编制的时代背景 党的二十届四中全会于2025年10月20日至23日在北京举行，正值“十四五”规划收官与“十五五”规划谋篇布局的关键节点。全会对“十五五”时期作出基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力关键时期的战略定位，深刻揭示了这一时期在全面建成社会主义现代化强国两步走战略中的承前启后作用既要巩固“十四五”时期中国式现代化迈出的
3、坚实步伐，又要为2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平奠定决定性基础。2 当前，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。国际上，世界进入新的动荡变革期，百年变局加速演进，大国竞争博弈加剧，全球治理结构不稳定，地缘政治冲突和安全风险增多，科技领域基础研究竞争白热化，同时新一轮科技革命和产业变革加速突破为发展带来新机遇。国内方面，经济下行压力仍存，有效需求不足矛盾突出，房地产、金融等领域风险与经营主体预期问题交织，人口负增长、少子化和老龄化成为基本国情，短期问题与中长期结构性问题相互叠加。但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大的基本趋势没有变，制度优势、超大规模市
4、场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势持续彰显，为“十五五”规划编制提供了根本底气。（二）全会精神与规划编制的内在逻辑关联 党的二十届四中全会精神与“十五五”规划编制构成战略引领实践转化的内在逻辑闭环。全会明确以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的的指导思想，确立了规划编制的主线。“六个坚持”原则提供了科学方法论，高质量发展取得显著成效、科技自立自强水平大幅提高等七大发展目标明确了核心任务，建设现代化产业体系等十二项系统部署构建了实施路径。这种指导思想基本原则发展目标重点任务的完整框架，确保规划既能体现党中央战略意图，又能回应时代发展需求。
5、同时，“十五五”规划期与党的二十届三中全会部署的改革任务落实期有四年重叠，规划编制需紧密衔接改革时间表和路线图，实现顶层设计与基层探索的有机统一，以改革破解发展难题、激发发展活力。3 二、四中全会精神对“十五五”规划编制的战略指引（一）准确把握“十五五”时期的历史方位与发展要求 四中全会对“十五五”时期的三个重大判断为规划编制提供根本坐标。关键时期定位要求指标设置体现跳起摸高与实事求是统一，研发投入强度需兼顾现有基础与2035年目标需求，合理设定阶段性增长幅度。环境变化判断要求强化底线思维，在集成电路、工业母机等产业链安全领域，以及耕地红线、新型能源体系等粮食能源安全领域设置约束性指标。优势条
6、件判断要求释放超大规模市场、完整产业体系等潜能，将资源优势转化为发展优势。发展要求上，质的有效提升聚焦科技创新、产业升级等质效指标，量的合理增长需保持与潜在增长率相适应的速度，通过扩大内需与新质生产力整体性跃升相互牵引，实现质与量的动态平衡，共同服务于基本实现社会主义现代化取得决定性进展的总目标。（二）深刻领会“六个坚持”原则的核心要义“六个坚持”是规划编制的生命线。坚持党的全面领导需建立党建规划实施双考核机制，确保重大战略不偏向，“十四五”交通网主骨架高建成率已印证这一制度优势。坚持人民至上要通过民生诉求大数据调研法吸纳民意，将四中全会网络征求意见的成功实践制度化，保障群众合理诉求得到充分回
7、应。坚持高质量发展需转向质效优先，借鉴中部地区“一县一业一品一策”模式，推动产业结构优化升级。坚持全面深化改革要破解要素市场化配置痛点，以县域营商环境改革为抓手，实现“一件事一次办”全覆盖，激发 4 市场主体活力。坚持有效市场和有为政府结合需平衡边界，采用“政府引导市场运作”模式提升项目落地效率。坚持统筹发展和安全要将粮食能源安全纳入约束性指标，建立健全风险防控机制，筑牢发展安全屏障。（三）统筹把握十二项部署的系统性与协同性 十二项任务构成发展动力实体根基内外循环社会支撑安全保障的有机整体。发展动力上，现代化产业体系与科技自立自强形成双轮驱动，通过“人工智能”行动实现科技创新与产业升级联动。内
8、外循环上，强大国内市场与高水平对外开放相互促进，为国家综合立体交通网主骨架建设提供硬件支撑，同时推动服务贸易、数字贸易加快发展，打造全方位出海新格局。制度保障上，高水平市场经济体制破除改革障碍，通过要素市场化配置提升资源效率。社会支撑上，农业农村现代化与区域协调发展推动城乡融合，民生改善增强共同富裕动力，应对人口结构变化带来的发展挑战。安全保障上，国家安全体系与国防现代化筑牢屏障，形成一体两翼格局。规划需建立任务责任资源匹配机制，注重各项部署的协同发力，避免单打一。三、“十五五”规划编制聚焦的重点领域（一）以高质量发展为主线构建现代化经济体系 高质量发展需协同推进质的有效提升与量的合理增长。质
9、的提升要构建科技创新引领、现代化产业体系支撑模式，推动传统产业升级与新兴产业发展。量的增长要深化内需战略实施，延续“两重两新”政策成效，进行更系统的内需扩大设计，优化区域发展布局。5 因地制宜发展新质生产力，东部地区聚焦未来产业培育抢占发展制高点，中西部地区巩固产业升级成果培育特色优势产业，形成差异化、协同化的区域发展格局。同时，强化重大工程项目谋划，做好与各领域政策的衔接平衡，突出实施优先顺序。（二）以科技创新引领新质生产力培育 构建基础研究技术攻关成果转化产业培育全链条体系。原始创新需完善新型举国体制，集中力量攻克基础研究领域“卡脖子”难题。成果转化要强化企业主体地位，搭建产学研协同创新平
10、台，加速科技成果向现实生产力转化。产业培育需育新升级并举，既布局人工智能等新兴产业，又推动传统产业数字化、智能化转型。区域创新布局要强化北京、上海等国际科创中心策源功能，打造区域创新增长极。人才支撑实施战略科学家领航工程与技能人才贯通评价，构建多层次人才队伍。开放创新发起国际月球科研站等大科学工程，提升全球创新治理参与度。（三）以绿色转型推动美丽中国建设 以“双碳”目标牵引降碳、减污、扩绿、增长协同推进。能源结构优化要延续2025年新能源装机超火电的势头，扩大清洁能源供给。产业绿色升级需嵌入绿色标准，推动高耗能产业低碳转型。生态保护修复要统筹山水林田湖草沙系统治理，提升生态系统稳定性和可持续性
11、。绿色生活方式培育需加强宣传引导，完善激励机制，引导公众广泛参与。政策工具上完善生态产品价值实现机制，建立健全绿色低碳发展的制度保障体系，实现生态效益与经济效益、社会效益相统一。6 （四）以民生改善促进共同富裕 聚焦“七有”目标构建民生保障长效机制。就业优先要完善技能培训岗位对接权益保障链条，应对人口结构变化带来的就业挑战。教育深化“双减”政策与普职融通改革，促进教育公平与质量提升。医疗强化三医联动，完善公共卫生服务体系，提高医疗保障水平。养老发展医养康养结合体系，扩大养老服务供给，适应老龄化社会需求。住房保障扩大保障性租赁住房供给，健全住房保障体系。收入分配坚持扩中提低，优化收入分配结构，缩
12、小发展差距，让发展成果更多更公平惠及全体人民。四、“十五五”规划编制的实施保障与实践建议（一）强化战略引领，确保规划编制科学系统 完善顶层设计基层调研社会参与专家论证闭环机制。顶层设计将十二项部署分解为可量化、可考核的指标，明确阶段性目标与责任主体。基层调研运用大数据等技术手段，精准掌握民生诉求与发展短板。社会参与试点拓宽公众参与渠道，健全意见采纳反馈机制。专家论证组建跨领域专家团队，提升规划的科学性与前瞻性。建立动态衔接机制，实行季度监测、年度评估、中期调整，根据国内外环境变化与实施进展及时优化调整规划内容，避免规划与执行脱节。（二）突出创新驱动，健全科技与产业协同政策 破解科技与产业“两张
13、皮”问题，制定协同政策包。发布新质生产力发展指导目录，明确支持重点领域。扩大研发费用加计扣除范围，强化财政金融支持。建设产学研协同创新平台，促进创新资源整合。实施战略科 7 学家领航工程与青年科技人才培育计划，赋予科研单位和科研人员更大自主权。深化“破四唯”改革，建立以创新价值、能力、贡献为导向的评价体系。（三）深化改革协同，优化市场与政府关系 推动重点领域改革突破，激发发展内生动力。要素市场化改革聚焦土地、劳动力、资本、技术、数据等领域，破除流动壁垒。营商环境升级推行“一业一证”“跨省通办”，降低制度性交易成本。政府职能转向宏观调控、市场监管、公共服务、生态环保等领域，提升治理效能。产业政策
14、采用功能性政策与竞争性政策相结合的方式，减少直接干预，强化普惠性支持。深化国企混改，完善现代企业制度，促进多种所有制经济共同发展。（四）坚持安全底线，构建发展安全动态平衡 建立风险识别评估应对反馈全链条防控体系。识别环节聚焦粮食能源安全、产业链供应链安全、金融安全等重点领域，建立风险监测预警机制。评估环节量化风险等级与影响范围，科学研判风险演化趋势。应对措施落实藏粮于地、藏粮于技战略，强化能源保供能力，加大关键核心技术攻关力度，筑牢安全屏障。长效机制将安全发展要求贯穿规划实施全过程，定期开展风险评估与应急演练，形成发展与安全相互促进的动态平衡格局。（五）完善政策工具，强化要素保障协同 构建财政
15、金融土地人才多元要素保障体系。财政优化支出结构，加大对科技创新、民生保障、绿色发展等领域的投入力度，完善转移 8 支付制度。金融发展绿色金融、科技金融，创新融资模式，为重点领域与重大项目提供资金支持。土地实行增存挂钩、总量管控、动态调整，保障重点项目用地需求。人才实施顶尖人才全球招聘计划与技能人才贯通评价，完善住房、医疗、教育等配套保障，打造具有国际竞争力的人才高地，为规划实施提供坚实要素支撑。党的二十届四中全会为“十五五”规划编制指明了方向。站在关键历史节点，规划编制需准确把握承前启后的历史方位，将“六个坚持”转化为编制方法与实施路径，把十二项部署细化为具体举措与重大项目。以高质量发展为主线、科技创新为引擎、绿色转型为路径、民生改善为根本、安全发展为底线，编制符合国家要求、顺应人民期待、引领未来发展的高质量规划，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。
